• под ред. В.Я. Гросула
 

Русский консерватизм XIX столетия. Идеология и практика


7. На подступах к земской контрреформе. Раскол в рядах консерваторов
 


Критика земских учреждений и земской деятельности консерваторами не только усиливалась с первых дней царствования Александра III, но и стала сопровождаться призывом исправить «роковую ошибку» - покончить с «либеральным обманом» в виде «земского парламента». В войне охранителей с земством тон задавали «Московские ведомости» и «Русский вестник» Каткова. Не отставал от них и «Гражданин» Мещерского, иногда даже опережая по части бездоказательных обвинений земских деятелей. «Новое время» и «С.-Петербургские ведомости» оставались непоследовательными: совершая нападки на земства, сообщали немало ценной информации о конкретной их деятельности.

В консервативной печати привычным стало списывать на земское и крестьянское самоуправление все невзгоды текущей жизни - от пустых продовольственных складов до неисправных мостов и бездорожья. Передовые Каткова, «Дневник писателя» Мещерского и другие близкие им издания указывают на самоуправление как на главный источник всех бед и неурядиц в городе и деревне.

Корреспонденции с мест пестрят сведениями о злоупотреблениях земцев - растратах земских средств, коррупции, дезорганизации. Консерваторы смело черпают негативные факты из либеральной и демократической журналистики, где земская деятельность пользуется пристальным вниманием и отнюдь не идеализируется. Симптоматично, что, используя в своих передовицах очерки Г.И.Успенского о земском «хищничестве», Катков, резко отрицательно относившийся к его творчеству, отмечает талант и реализм народнического писателя1. Статья «Русского вестника» - «Земские деятели и сеятели» (без подписи), которой Катков посвятил специальную передовую, обращала внимание на то, что «к земскому пирогу нередко пристраиваются сосланные в данную местность политические преступники», отмечая, что в составе земских сил немало «неблагонадежных» элементов2.

Столь же ожесточенно обличается и городское самоуправление, по словам идеолога консерватизма, оказавшееся причиной разорения городов. Сведения о «разграблении городов под охраной городской конституции», «о земском хищничестве» совсем вытеснили со страниц охранительских изданий факты казнокрадства государственных чиновников3.

Заявляя о ненависти народа к земству, В.П.Мещерский основную задачу власти видел в «упорядочении земского управления, оздоровлении земства»4. Катков же настаивал на том, что речь должна идти об отмене основных принципов местного самоуправления: выборности, всесословности и независимости, а не о частных поправках к его деятельности.

Уже в 1884 г. в верхах знакомились с запиской А.Д.Пазухина «О преобразовании в местном управлении и устройстве земских учреждений», составленной по поручению Толстого. Преобразования мыслились на принципе сословности, отмене выборного начала и подчинения органов самоуправления государственной власти. Победоносцев доказывал невозможность заняться коренной перестройкой всех местных учреждений одновременно, советуя начать с крестьянского самоуправления, которое касается 90 млн. населения и требует неотлагательных перемен. Созданная еще при Н.П.Игнатьеве для разработки реформы местного управления комиссия М.С.Каханова подготовила его проект. Однако предложение создать новую административно-территориальную единицу - всесословную волость - не встретило поддержки со стороны тех членов комиссии, которыми ее пополнил Д.А.Толстой. Министр внутренних дел ввел в Кахановскую комиссию представителей от губерний - консервативных помещиков, так и не смирившихся с реформами 60-х годов. Они встали на защиту проекта Толстого - Пазухина, по которому властью в уезде становились земские начальники, назначенные из поместного дворянства и сосредоточившие в своем лице функции административные и судебные5.

Контуры этого плана уже проглядывали в консервативной публицистике, где решались вопросы местного управления. Спор о том, каким ему быть, продолжался и после ликвидации Кахановской комиссии в апреле 1885 г. Либеральные издания высказали приверженность к проекту всесословной волости, сохранявшему крестьянское самоуправление. «Вестник Европы», «Русская мысль», «Русские ведомости» высказались против особой власти для крестьян, считая необходимым и на низшей ступени управления сохранить его административно-территориальный, а не сословный характер.

Защите этого мнения была посвящена статья в «Вестнике Европы» К.К.Арсеньева. Автор ссылался на европейский опыт, не знающий прецедента соединения в одном лице административных, судебных и полицейских функций. Арсеньев полагал, что подобное соединение противоречит общим основам государственного управления6. Отвечавший «Вестнику Европы» К.Ф.Головин доказывал, что слияние административной и судебной власти на низшей ступени управления закономерно и целесообразно. Ссылку на европейский опыт он отметал как не имеющую веса для решения русских вопросов. По словам Головина, с отменой института мировых посредников «управления в более широком смысле, служащего для охраны и развития народного благосостояния, не существует вовсе». Крестьянское самоуправление он, как и большинство консерваторов, отождествлял с безначалием. Он объяснял этим «безначалием» рост числа безлошадных и бездомных хозяев, ростовщичество, распространение кабаков. Головин напоминал, что либеральная печать всегда протестовала против контроля власти над самоуправлением, но когда власть отступила от этой своей обязанности, самоуправление обнаружило полное «административное бессилие». Между правительством и выборными органами, с одной стороны, и крестьянской массой, с другой, оказалось пустое место.

Развивая таким образом тезис Каткова о «самоустранении» власти, Головин одновременно пропагандирует идеи проекта Толстого - Пазухина. О делах Кахановской комиссии и Совещания по преобразованию местного управления, созывавшегося после ее роспуска, он мог знать не только от осведомленного редактора «Русского вестника». Консервативный предводитель елецкого дворянства, введенный в комиссию - С.С.Бехтеев - был другом Головина. Возможно, с его слов Головин и повторял доводы консерваторов в защиту проекта Пазухина. Он убеждал, что разделение властей мужику непонятно, что лишние должностные лица в местном управлении только увеличат путаницу, и содержание их ляжет тяжестью на народ. Головин отвергал опасения «Вестника Европы», что выдвижение дворянства на руководящие посты в управлении может быть воспринято как возрождение его старой власти над крестьянством. По словам консервативного писателя, практика доказывает, что помещики будут действовать не в своих интересах, а учтут местные нужды. Главную опасность Головин видел как раз во всесословной волости. Он определял ее как волостной парламент, где будет заседать интеллигенция, а народ останется ни с чем7.

Разъяснения Головина, что народ не признает разделения власти и воспринимает ее лишь как твердое единоначалие, а не коллегиальность, весьма близки тем, что давал царю К.П.Победоносцев по поводу проекта Пазухина - Толстого. Не сомневавшийся в том, что «крестьянское общежитие настоятельно требует власти и порядка», которых ему не в состоянии дать самоуправление, обер-прокурор Св.Синода убежден, что «власть сельского старосты, волостного старшины осталась на бумаге оттого, что она бесформенная, выборная и лишенная авторитета, не связанная с источником авторитета в государстве». По его мнению «власть для того, чтобы быть властью в государстве, действительно должна носить на себе печать государства и иметь опору вне среды местной общественности и выше ее». Выборное начало, вообще ненавистное идеологу консерватизма, он считал для крестьянского мира особенно противопоказанным. «Сельская власть, завися исключительно от выбора, большей частью беспорядочного, случайного или прямо развратного, чувствует около себя лишь гнетущую силу той же беспорядочной среды, которая ее выбрала...»8 Разногласия по проблемам местного самоуправления Победоносцев назвал теоретическими, а не практическими.

Однако у консерваторов были разногласия не только с либеральной бюрократией. В консервативной среде обнаружились свои расхождения во взглядах на местное управление, отчетливо проявившиеся при обсуждении проекта его преобразования в общем собрании Государственного совета. Проект закона о земских начальниках, которым подчинялось бы крестьянское самоуправление, у ряда консерваторов вызвал опасения роста недовольства в деревне, обострения положения в ней.

В одном ряду с выступившими против него либеральными администраторами (барон А.П.Николаи, А.А.Абаза, Д.М.Сольский, М.С.Каханов, Н.Х.Бунге, Н.И.Стояновский и др.) оказались великие князья Михаил Николаевич, Владимир Александрович, Алексей Александрович, М.Х.Рейтерн, П.А.Валуев, И.А.Вышнеградский, П.С.Ванновский, Н.А.Новосельский, А.Е.Тимашев, Н.В.Исаков, граф И.И.Воронцов-Дашков и другие консерваторы. Воронцов-Дашков представил свой проект преобразования местного управления. Соглашаясь с основами плана Пазухина, - с его сословным принципом,ограничением выборного начала, подчинением крестьянских органов самоуправления государственной власти, - он выступил против соединения в лице уездных начальников административных и судебных функций. В его проекте судебная власть оставалась независимой от административной9. Александр III не без воздействия Победоносцева, Толстого и Каткова присоединился к меньшинству (13 против 39).

Закон о земских начальниках 1889 г. был обоснован консерваторами и отвечал их стремлениям, воссоздавая некий эквивалент вотчинной власти помещиков в деревне. Создавая условия для престижной службы дворян, он способствовал возрождению их привилегий. Призванный укрепить существующий порядок, он содействовал консервации старых, отживающих его основ. Но, забегая вперед, стоит сказать, что ни «охраны», ни «развития народного благосостояния», как обещали консерваторы, он не принес. Подтвердив опасения либеральных администраторов и разумной части консервативной группировки, закон 1889 г. способствовал усилению социальной напряженности в деревне.

Еще более серьезные трудности в продвижении ожидали проект земской контрреформы, подготовленный Д.А.Толстым и А.Д.Пазухиным. Он по сути пересматривал основы местного самоуправления: планировались ликвидация выборности земских органов, введение сословного принципа при их формировании и полное подчинение их администрации. Доказывая, что независимость земств, выборное начало не согласуются с принципами монархии, охранители особое внимание обращали на восприятие либеральной журналистикой земства как «подготовительной школы гражданственности». «Сокрушить земства» как «последнюю станцию до конституции» призывал «Гражданин». В статье Н.П.Семенова «Наши реформы», обратившей на себя внимание в «верхах», тотальной критике подверглись все преобразования 60-х годов, но автор подчеркивает особую значимость перестройки местного самоуправления. «Самое главное - устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к высшему центральному правительству земство и местное управление, ибо через их посредство верховная власть может войти в более тесную связь с народом»10. Та же мысль - в статьях К.Ф.Головина и Н.А.Новосельского (как и Н.П.Семенов, принадлежавших в высшей бюрократии). Здесь утверждался вред выборности, бессословности, но главное внимание уделялось проблеме соотношения местного самоуправления и власти. Критикуя «обособленность» земства от государственных учреждений, авторы говорили о необходимости ввести земские органы в общую систему11.

Опираясь на консервативную публицистику, обер-прокурор Синода писал в 1886 г. царю как бы от лица общественного мнения: «Необходимо изменить нынешний характер земских учреждений, безответственных, отрешенных от центральной администрации и предоставленных всем случайностям выбора»12. Катков до конца своей деятельности высказывал уверенность, что «для очищения дум и земств ничего иного придумать нельзя, как изменения не каких-либо второстепенных условий, а именно основных законов их организации»13. В отличие от Победоносцева, он был противником постепенности в перестройке земского дела, паллиативных мер по отношению к нему.

Либеральные издания - «Вестник Европы», «Русская мысль», «Русские ведомости» - отстаивали земскую реформу перед лицом охранителей более последовательно, чем демократическая печать. В народнических журналах - до конца 80-х годов - к земству как учреждению, «дарованному» свыше, отношение было несколько скептическое. С аргументированными статьями в защиту земского самоуправления выступили А.Д.Градовский,

В.А.Гольцев, В.Ю.Скалон. Скалон, сотрудничавший весьма плодотворно в «Русских ведомостях», много писал и в недолговечном органе «Земство». Собранные в отдельном издании его выступления по земскому вопросу Катков посчитал наиболее яркими и типичными для либеральной позиции - он посвятил брошюре Скалона «Земские взгляды на реформу местного управления» (М., 1884) ряд передовых14, попутно касаясь его мнения о самоуправлении - земском и крестьянском, - выраженном в других трудах15.

Критически относясь к состоянию земства, Скалон видел одну из причин неустройства земского дела в его зависимости от администрации и неоправданных ограничениях. Не столько расширение, сколько соблюдение прав местного самоуправления могло бы, по его мнению, способствовать более твердой и правильной земской деятельности. Скалон признавал, как и другие сторонники земского самоуправления, законным и уместным государственный контроль над местным самоуправлением, но при уважении властью самостоятельности земских органов.

Полемизируя со Скалоном, Катков, согласный с его критикой земской деятельности, замечал, что «виды на лечение земства» у него иные, чем у либералов. О расширении прав земских учреждений, по его словам, не может быть и речи: «зло происходит от того, что правительство слишком сильно устранило себя от самых властных функций... в городских, земских и судебных учреждениях»16. Яростно обличая «самоотречение» правительства от своих прямых обязанностей, идеолог самодержавия требует «коренного изменения системы местного управления». Все, что называется властью, - пусть даже самого местного значения - «все обязательно должно принадлежать правительству и только правительству», -повторяет он.

Катков, однако, далеко не все отвергал в либеральной концепции самоуправления. Он взял на вооружение «государственную теорию» местного самоуправления, завоевавшую определенный авторитет в либеральной среде. Наиболее серьезное обоснование она получила в трудах А.Д.Градовского и Н.М.Коркунова - видных либеральных правоведов. «Государственная теория» отрицала принципиальную разницу между деятельностью государства и местных органов самоуправления: они одной природы. Государство, передавая некоторые собственные задачи местному населению, обязано предоставить им права и создать условия действовать как органам власти. Земские учреждения должны получать возможность осуществлять «акт власти», только тогда они станут опорой правительства. Исходя из однотипной природы земства и государства, либеральная мысль требовала для местного самоуправления властных полномочий17.

Лидер консерватизма, признав самоуправление властью - пусть и местного значения, делал вывод о необходимости ввести земские учреждения в общую государственную систему как ее неотъемлемую часть. Договор о «властных полномочиях» для земства, - главное положение «государственной теории», - при этом он отбрасывал.

Среди консерваторов «государственной теории» органов самоуправления придерживался В.П.Безобразов, на страницах «Русского вестника» развивший некоторые ее положения. В своих статьях он особенно ссылался на Р.Гнейста, не скрывая, что во многом следует за ним в понимании соотношения общественного и государственного управления. Для Безобразова они «двоякие органы одного и того же организма, различные формы одной и той же власти». Самоуправление, противостоящее бюрократическому управлению, в соединении с ним создает равновесие государственных органов18.

По-видимому, в Кахановской комиссии оказалось немало сторонников государственной природы самоуправления. В докладе царю Д.А.Толстой особо выделил убеждение комиссии, что земские установления «должны быть признаваемы за такие, кои наравне с правительственными обязаны исполнять в указанных законом пределах возложенные на них высочайшей властью дела по различным отраслям управления»19.

Мысль о слиянии земских органов с государственными, воплощенная в проекте Пазухина - Толстого, не нашла поддержки не только у либеральных администраторов.

Победоносцев, одобрив сословный принцип, положенный в основу проекта, как и ограничение выборного начала и числа избираемых гласных («чем теснее круг избираемых, тем благонадежнее выборы»), не согласился с поглощением земских органов государственной системой. Сведение на нет в проекте самостоятельности земских собраний, замена земских управ (исполнительных органов земства) земскими присутствиями, не избиравшимися, а назначавшимися властью, - все это встретило неприятие обер-прокурора Синода, как и ряда консерваторов, снова оказавшихся в одном стане с либеральной бюрократией. Внесенный в 1888 г. Толстым проект земской контрреформы подвергся серьезной критике. Признавая необходимость государственного контроля над органами самоуправления, государственного вмешательства в их деятельность, Победоносцев посчитал нецелесообразным их полное подчинение власти. «Я не вижу ни прямой надобности, ни пользы изменять коренные начала постановки земских учреждений, вводя их в общую организацию учреждений прямо правительственных с характером служебно-чиновничьим и бюрократическим». Победоносцев, по его словам, не ожидал пользы от «превращения управ в земские присутствия, коим придается по проекту несомненно бюрократический характер». Настаивая на известной «доле свободы» для земства, он доказывал, что опасаться ее при контроле государства нечего20.

Критиковал проект и М.Н.Островский - за ущемление принципа выборности. В отличие от представителей либеральной администрации, консерваторы, хотя и делали серьезные замечания по проекту, в целом готовы были его поддержать - с учетом отдельных поправок. Исправленный проект был внесен в Государственный совет в 1890 г. И.Н.Дурново (Д.А.Толстого в 1889 г. не стало), и он снова встретил сопротивление большинства. Замысел «уничтожить теперешнее значение земских учреждений, их самостоятельность, выборное начало»21 оставался неприемлемым и для таких консерваторов, как К.П.Победоносцев, А.А.Половцев, М.Н.Островский, П.А.Валуев. А вот И.И.Воронцов-Дашков, активно выступивший против закона о земских начальниках, поддержал проект земской контрреформы.

«Положение о земских учреждениях» (1890 г.) значительно отличалось от первоначального плана контрреформы. Проект Толстого - Пазухина, приверженцем которого был Катков, так и не прошел. Правительство вынуждено было учесть общественные настроения, поддержку обществом земской деятельности, защиту самоуправления в печати. Немалую роль сыграло здесь и отсутствие единства в рядах консерваторов, часть которых снова сомкнулась с либеральной бюрократией.

В 90-е годы натиск на земское самоуправление консервативной печати несколько ослабевает. Консерваторы, казалось, были удовлетворены Земским положением 1890 г. - охранительная печать приветствовала новый закон как положивший конец «разобщению земской и государственной власти» в заведовании местными делами. «Русский вестник» и «Московские ведомости» отмечали, что усиление правительственного контроля сможет положить конец «безответственности земства»22. Однако, имея в виду представления покойного редактора этих изданий о том, какой быть контрреформе, можно сказать, что Катков отнес бы «Земское положение» к паллиативным мерам, которые не одобрял.

Новый закон не внес коренных изменений в деятельность земства, не изменил его характера, хотя и усилил правительственный контроль над самоуправлением. Несмотря на «поправки» к реформе 1864 г., земство не стало дворянским, как задумывали консерваторы. Хотя процент дворян в земстве достаточно вырос, в самом дворянстве уже усиливались тенденции к всесословности23. Действительность по-своему противостояла планам охранителей.


1 Московские ведомости, 1885, 21 июня. № 169.
2 Русский вестник, 1885, № 9; Московские ведомости, 1885, 22 окт. № 292.
3 Московские ведомости, 1886. №№ 24, 63, 244.
4 Гражданин, 1884, 25 марта, № 12; 1886, 13 мая, № 38.
5 См. подробнее: Зайончковский П.А. Указ. соч. с. 217-233.
6 [Арсеньев К.К.] Внутреннее обозрение // Вестник Европы, 1886. № 12.
7 Головин К.Ф. Кому нужна реформа местного управления? // Рус. вестник, 1886. № 12.
8 Письма Победоносцева к Александру III. Т. И. С. 206.
9 О контрпроекте И.И.Воронцова-Дашкова см. подробнее: Зайончковский П.А. Указ. соч. С. 388-390.
10 Семенов Н.П. Наши реформы // Рус. вестник, 1884, № 1. С. 290.
11 Головин К.Ф. Наше местное управление и местное представительство. СПб., 1884; Новосельский Н.А. Усиление дворянского элемента в земстве // Рус. вестник, 1886. №3.
12 Письма Победоносцева к Александру III. Т. II. С. 105.
13 Московские ведомости, 1885, 16 июня, № 164.
14 Там же. №№ 45, 47, 52, 60.
15 Скалон В.Ю. Общественные учреждения // Рус. ведомости, 1885, № 1. Его же: Наше самоуправление // Там же. 1885. №№ 29, 37, 45, 52, 66, 80, 91.
16 Московские ведомости, 1885, 2 марта. № 60.
17 Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. 1-3. СПб., 1875-1883; Его же: Системы местного управления на Западе Европы и в России // Соч. в 9-ти томах. Т. IX. СПб. 1904. С. 5-6, 29-30; Коркунов НМ. Русское государственное право. СПб.. Т. 2. С. 348-350.
18 Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874.
19 Доклад Д.А.Толстого Александру III (нач. 1885 г.). Цит. по: Зайончковский П.А. Указ соч. С. 232.
20 Там же. С. 406.
21 Дневник государственного секретаря А.А.Половцева. Т. II. С. 263.
22 Внутреннее обозрение // Рус. вестник, 1890, № 9. С. 313.
23 Веселовский Б.Б. История земства за 90 лет. Т. II. СПб., 1911. С. 681.

<< Назад   Вперёд>>  
Просмотров: 4139
Другие книги
             
Редакция рекомендует
               
 
топ

Пропаганда до 1918 года

short_news_img
short_news_img
short_news_img
short_news_img
топ

От Первой до Второй мировой

short_news_img
short_news_img
short_news_img
short_news_img
топ

Вторая мировая

short_news_img
short_news_img
short_news_img
топ

После Второй Мировой

short_news_img
short_news_img
short_news_img
short_news_img
топ

Современность

short_news_img
short_news_img
short_news_img
 
X