История либерализма в России (1762-1914)

История Манифеста 17 октября 1905 года и конституции 23 апреля 1906 года. — Юридический анализ конституции 23 апреля 1906 года.

История Манифеста 17 октября 1905 года, которым объявлен был переход к конституционному строю, рассказана самым подробным и точным образом в воспоминаниях автора самого Манифеста, Витте.

После заключения мира с Японией Витте вернулся из Америки в Россию 16 сентября 1905 года. В первую очередь он был сильно потрясен быстрым превращением революционного движения в открытую революцию. При этом Витте пришлось убедиться в том, что положение ухудшалось не только с каждым днем, а буквально с каждым часом. Так возник вопрос: что же делать? Витте пишет: «С первых чисел октября 1905 года, в силу самих событий пришли к необходимости решить вопрос и с 6-го в десять дней докатились до великого и знаменательного акта — манифеста 17 октября»¹. Целью было превозмочь революцию. 9 октября Витте принят был Николаем II и сказал Государю, что считает возможными два решения: или облечь соответствующее лицо (диктатора) полновластием, дабы с непоколебимой энергией путем силы подавить смуту во всех ее проявлениях, или избрать путь уступок, то есть превращение России в конституционное правовое государство².

Витте представил царю записку, т. е. доклад. Окончательный текст записки опубликован был одновременно с Манифестом. Из него мы видим, что в случае провозглашения широких либеральных реформ Витте рассчитывал на поддержку общественности не только при проведении в жизнь реформ, но и в борьбе с революцией. Витте перечисляет в своем докладе важнейшие мероприятия, нужные, по его мнению, для того чтобы создать в России прочный правовой порядок, иными словами, чтобы осуществить преобразование России в либеральное правовое государство. Он упоминает в числе таких мероприятий и о сопротивлении эксцессам, которые явно угрожают обществу и государству, и подчеркивает, что при организации такого сопротивления надо действовать в духовном единении с разумным большинством общества. Дальше в отчете мы читаем: «следует верить в политический такт русского общества, так как немыслимо, чтобы русское общество желало анархии...»³ И действительно, нет оснований полагать, что Витте в то время не верил в политический такт русской общественности.

Как известно, Николай II избрал путь не диктатуры, а либеральных реформ⁴, которые и провозгласил Манифестом 17 октября 1905 года. Манифест содержит три пункта. Во-первых, он обещает дать свободы (слова, собраний и т. д.), во-вторых, он объявляет о предстоящей демократизации выборов в Государственную Думу, в- третьих, он придает Государственной Думе характер законодательного учреждения⁵. Именно посредством третьего пункта провозглашалось осуществление принципа деления власти и тем самым перехода к конституционному строю.

Государственная власть, и в первую очередь Витте, который 19 октября назначен был председателем Совета министров, стояла перед двумя основными задачами, решение которых только и могло обеспечить переход к конституционному строю: достичь соглашения с умеренными элементами общества и подготовить основные законы, т. е. конституцию, которую царь теперь обязался дать.

* * *

Хотя переговоры с представителями общественности и предшествовали пожалованию конституции и хотя решение дать конституцию и было принято хотя бы отчасти вследствие разочарований, испытанных при этих переговорах, я считаю правильным заняться сначала историей и содержанием конституции. Всеобщий отрицательный подход общественности особенно ярко проявился в отклонении конституции, пожалованной 23 апреля, и вообще самого принципа пожалования. Важно поэтому сначала получить некое понятие о том, что было отвергнуто.

Сначала, в первые два месяца после того как сформирован был кабинет Витте, ни министры, ни сам Витте не думали о необходимости составить новые основные законы⁶. Однако вскоре стало ясно, что прежние основные законы просто не могут существовать параллельно с Манифестом 17 октября и что следовательно необходимо издать новые законы. Дворцовый комендант Трепов, наверное, первым понял необходимость издания новых основных законов и указал на нее царю⁷. Как только необходимость эта стала ясной, возник вопрос, надо ли подготовлять эти основные законы в сотрудничестве с Думой или предпочтительно издать конституцию еще до созыва Думы. Конечно, это был принципиальный вопрос большого не только теоретического, а и практического значения. Витте пишет: «В сущности я понимал, что вопрос сводился к тому — сохранять ли новый государственный строй или ... его низвергнуть? В первом случае необходимо было издать основные законы, соответствующие 17 октября, до созыва Думы, во втором— не издавать, и в таком случае мне было ясно, что Дума обратится в Учредительное Собрание, что это вызовет необходимость вмешательства вооруженной силы и что в результате новый строй погибнет»⁸. Значение, которое Витте придавал изданию основных законов до созыва Думы, ясно из того, что после ухода в отставку (22 апреля 1906 года) он позвонил генералу Трепову и попросил его передать Государю его мнение (теперь уже мнение просто подданного) о необходимости немедленного издания основных законов ввиду предстоящего (27 апреля) созыва Государственной Думы. «Если в эти дни до открытия Думы законы не будут опубликованы и Дума начнет действовать, не находясь в рамках этих законов, то последуют большие бедствия»⁹. Интересно, что Витте и дальше оставался при таком убеждении. Посвященную основным законам главу своих воспоминаний Витте заканчивает вопросом, остался ли он того же мнения спустя все прошедшие годы, и пишет: «Конечно, если бы было время, то можно было бы составить их более основательно. Тем не менее, я и теперь убежден в том, что благодаря моему твердому настоянию на проведении этих законов и именно в их нынешней редакции, мы избегли окончательного разгона Думы и уничтожения 17 октября, а вследствие того, что законы эти сохранили за Государем обширнейшие верховные и державные права, иначе говоря, что они установили конституцию, но конституцию консервативную и без парламентаризма, — есть надежда, что режим 17 октября в конце концов привьется, одним словом, что нет более возможности вернуться к старому режиму. Хорошо ли это? Я думаю, что хорошо, так как Россия ныне не имеет тех элементов и не обладает тою психологией, при которой возможно самодержавное неограниченное управление»¹⁰.

После выяснения предварительного вопроса Николай II поручил государственному секретарю барону Икскулю подготовление проекта основных законов¹¹. Проект основных законов, выработанный государственным секретарем, представлен был на рассмотрение особой комиссии под председательством Сольского. Сольский обратился к Витте с просьбой принять участие в работе комиссии. Однако Витте решительно это отклонил, так как по его мнению проект должен был рассматриваться Советом министров, а никак не особой комиссией. Соответственно царь приказал после рассмотрения графом Сольским передать проект совету министров. Граф Сольский передал проект Витте в конце февраля. После этого проект был сравнительно быстро рассмотрен Советом министров в течение нескольких заседаний и в некоторых пунктах изменен. 20 марта Витте смог представить царю проект основных законов в редакции, одобренной Советом министров. В апреле Николай II учредил особое совещание под собственным председательством для обработки проекта¹². Это особое совещание стало на место Государственного Совета, которому при нормальной процедуре должен был быть представлен проект основных законов.

А теперь обратимся к содержанию новых основных законов. Глава 8 содержит предписания касательно прав и обязанностей российских подданных. Только две статьи посвящены обязанностям. Статья 70 предписывает всеобщую воинскую повинность для мужчин, статья 71 постановляет всеобщую обязанность платить налоги. Другие статьи этой главы посвящены правам подданных и в общем соответствуют статьям Декларации Прав.

Статьи 72-74 касаются гарантий, предоставленных человеку в случае ареста или судебного преследования. Статья 74 особенно подчеркивает, что уголовный закон не может иметь обратного действия. Статья 75 гарантирует неприкосновенность жилища, статья 77 неприкосновенность частной собственности. В статье 77 указано, что конфискация собственности может иметь место лишь в случае государственной нужды и лишь при справедливой компенсации¹³. В статье 76 признается право подданных не только самим свободно выбирать свое местожительство в России¹⁴, но и беспрепятственно ездить за границу. Та же самая статья дает каждому право свободно выбирать себе профессию. Дальнейшие статьи (78-80) посвящены свободе слова и печати, праву организовывать собрания, а также праву создавать союзы и объединения. Статья 81 признает за всеми гражданами свободу вероисповедания.

Таким образом в главе 8 конституции с достаточной ясностью и точностью сформулированы принципы гражданской свободы. Однако не следует забывать, что подлинное значение этих принципов зависит в первую очередь от законов, регулирующих на каждый отдельный случай дарованные конституцией свободы, а далее — и конечно не меньше — от связанной со всем этим административной практики. Конечно, вряд ли можно предполагать, что за короткое время существования в России конституционного строя можно было привести законодательство и административную практику в полное соответствие с конституционными принципами. Однако еще до созыва первой Думы, когда Витте был председателем Совета министров, опубликованы были три указа, которые надо считать серьезным успехом либерального мышления, и не только по сравнению с прежними условиями (это-то во всяком случае не подлежит никакому сомнению), а и вообще. Это — указ от 24 ноября 1905 о печати, указ от 4 марта 1906 о союзах и объединениях и указ о собраниях, так же от 4 марта 1906 г.¹⁵ Все эти указы изданы были как временные правила и в них говорилось, что окончательное урегулирование этих вопросов остается за народным представительством. Дума, однако, с этим не спешила. Позже, оглядываясь назад, Витте писал: «Вот Дума уже существует 7 лет, но до сих пор еще никакого нового закона не издано, так же как ни о печати, ни об обществах, ни о союзах, ни о собраниях»¹⁶.

Вопрос о том, в какой степени конституция обеспечивает гражданам государства политические права, надо рассматривать с двух сторон: во-первых, надо определить, является ли дарованное гражданам избирательное право настоящим избирательным правом и не слишком ли большое число людей лишено возможности этим правом пользоваться; во-вторых, в достаточной ли степени гарантирована свобода мнений, возникающих на основании выборов народного представительства и предоставлены ли ему достаточные полномочия в области законодательства и проверки действий исполнительной власти.

Избирательное право не было всеобщим. Однако не было группы населения, которая принципиально лишалась бы права голоса. После избирательного закона 11 декабря 1905 года обеспечено было представительство как крестьянства, так и рабочего класса. В городах право голоса имели все те, кто в течение года наняли квартиру на собственное имя в пределах городской территории. Таким образом право голоса в городах очень близко было ко всеобщему. (Это касается, однако, только мужчин, ибо женщины права голоса не имели).

Само собой разумеется, что гораздо важнее вопрос, являлось ли избирательное право, дарованное российским гражданам посредством избирательного закона, на самом деле таковым. По тому, что мы знаем о коммунистических и фашистских диктатурах, которые признают за подданными лишь право голосования (или точнее ставят им голосование в обязанность), но ни в коем случае не предоставляют им избирательного права, надо думать, что ни от кого не ускользнет принципиальное значение этого вопроса. Ответ на него не представляет трудности. Можно с полной уверенностью утверждать, что избирательное право, предоставленное российским подданным царя с введением конституции 23 апреля 1906 года, было самым настоящим избирательным правом. Старый режим неохотно шел на уступки. Но когда он на эти уступки решался, то он может быть и делал их с некоторыми ограничениями, однако просто не способен был на ту подделку, которую так обильно и «гениально» создает всякий социалистический строй. Разрешено было основывать партии. Кроме того и те партии, которые не разрешались, в том числе и самые враждебно настроенные тогда к правительству социал-демократы, могли проводить в Думу своих кандидатов, поскольку кандидатуры могли и не выставляться партиями, а просто самими кандидатами как независимыми политическими деятелями¹⁷. Каждый имевший право голоса мог поэтому лично (а если выборы были не прямыми, то при посредстве свободно им избранного выборщика) решать, за какого кандидата или какую партию он хочет голосовать. Значит он действительно мог выбирать, а не только голосовать, как бывает в однопартийных государствах. Выборы были тайными и действительно свободными. Во время выборов в первую Думу представители правительства и местного управления вели себя полностью незаинтересованно и бесспорно гораздо более пассивно, чем обыкновенно бывает в западных демократических странах. При выборах во вторую Думу государственные инстанции пытались оказать некоторое влияние на их ход, но безо всякого видимого результата¹⁸.

Также не подлежит никакому сомнению полная свобода слова, которой пользовались депутаты в обеих палатах, в Государственном Совете и в Думе. Слишком хорошо известны случаи, когда члены Думы злоупотребляли этой свободой без каких- либо неприятных для себя последствий.

Итак мы подходим к третьей и важнейшей проблеме: к полномочиям народного представительства, особенно касательно законодательства. Согласно основным законам от 23 апреля 1906 года, никакой выработанный правительством законопроект не мог стать законом без одобрения Думы и Государственного Совета. Тем самым власть российского императора утратила свой неограниченный характер. Без согласия народного представительства император не мог издавать законов. Это означало, что в России устранен был абсолютизм и введен конституционный строй.

Правда, законопроект, принятый обеими палатами, не мог стать законом без согласия царя. Но совершенно неправильно видеть в этом праве на вето царя признак продолжения абсолютизма или хотя бы какой-то его остаток. Наоборот, это очень важный момент дуалистической, т. е. не парламентарной конституции. Можно придерживаться мнения, что парламентарная конституция при всех условиях предпочтительна, но нельзя, оставаясь в границах научной методологии вопроса, утверждать, что дуалистическая конституция представляет собой скрытый абсолютизм, т. е. что она является лже-конституцией. Именно потому, что утверждения, будто российская конституция 23 апреля 1906 года — лже-конституция, не имеют просто никакой научной ценности, а представляют собой лишь выражение определенных политических тенденций, я не буду заниматься ими при рассмотрении самой конституции, а только в связи с описанием отношений между государственной властью и общественностью.

Царское право на вето в принципе имело абсолютный характер. Но поскольку согласно со статьей 112 основных законов Дума имела право возвращаться к обсуждению законопроекта даже в случае отклонения его царем¹⁹, конституция таким образом дала народному представительству действенное средство для того, чтобы во многих случаях заставлять главу государства уступать. Советники царя прекрасно отдавали себе в этом отчет. Так, Сабуров на заседаниях совещания подчеркивал, что царь во что бы то ни стало должен избегать вступать в спор с палатами по поводу их постановлений, ибо в противном случае может возникнуть очень опасная ситуация. Он говорил: «Каково будет положение Вашего Величества, если Дума вторично примет громадным большинством то, что было отклонено?»²⁰. И действительно, если бы при вторичном обсуждении Думой отклоненного царем законопроекта доказали, что проект этот полезен и разумен, и если бы при этом критиковали причины отклонения, это оказалось бы вредным для престижа монарха. Только при самодержавном строе или при диктатуре воля главы государства имеет решающее значение: иными словами, это бывает лишь в том случае, когда гарантирована свобода настоящей критики²¹, и чрезвычайно опасно, или даже вернее в большинстве случае просто невозможно для главы государства эту критику игнорировать.

Обе палаты не только были уполномочены своим одобрением превращать в законы представленные им правительством законопроекты или отклонять их отрицательным голосованием, но они могли также перерабатывать и изменять эти законопроекты, и в этом направлении не было никаких ограничений. Кроме того Дума и Государственный Совет пользовались правом законодательной инициативы (статья 107 основных законов). Законодательная инициатива их была, однако, ограничена по отношению к основным законам: постановлено было, что основные законы могли пересматриваться только по инициативе царя. Само собой разумеется, это отнюдь не означало, что царь может сам их менять. Изменения конституции, предлагаемые правительством, должны были рассматриваться обеими палатами совершенно так же, как и все другие законопроекты. Ограничение означало лишь, что народное представительство не могло использовать своего права законодательной инициативы для предложения изменений конституции. В совещании по проверке проекта конституции Витте в первую очередь настаивал на том, что конституция может пересматриваться только и исключительно по инициативе императора. При этом он приводил те же доводы, на основании которых он настаивал и на необходимости издания основных законов до созыва Думы. Он подчеркивал, что «если допустить пересмотр основных законов Думой, то она обратится сразу в учредительное собрание»²².

Было еще одно постановление, которое часто истолковывалось как ограничение законодательной инициативы народного представительства. Я имею в виду статью 57 устава Думы, которая постановляет, что правительство в случае согласия с законодательной инициативой Думы; должно брать на себя разработку законопроекта. Конечно, это давало правительству возможность заявлять о своем согласии с Думой, а затем растягивать и откладывать дело. Таких случаев, однако, по-видимому, не было. Маклаков пишет по этому поводу: «Эта статья 57 мешала нам... так мало, что мы не пытались изменить ее в порядке думской инициативы, имея на это полное право»²³. Дело в том, что думский устав не принадлежал к основным законам и поэтому мог быть изменен по инициативе Думы.

Кроме того, согласно конституции, существовали особые области, где не только была ограничена законодательная инициатива Думы, но один царь оставался законодателем. Исключительная законодательная власть царя по вопросам, касавшимся императорской семьи, основывалась на статьях 21 и 125 основных законов; по вопросам, касавшимся церковных дел, она основана была на статьях 65 и 68, а по вопросам военного законодательства на статьях 96 и 97. Поскольку законы об императорской семье входили в состав основных законов, это значит, что за царем оставалась исключительная законодательная власть по части основных законов.

Исключение народного представительства из законодательства по церковным вопросам не вызвало никакого сопротивления. Маклаков пишет: «Все были бы удивлены, если бы Думе, как английскому парламенту, предложили на утверждение церковный молитвенник»²⁴. Что же касается военного законодательства, то в изъятии этой области из круга своей компетенции Дума видела значительное ограничение своих полномочий.

Тема военного законодательства бесспорно не только интересна, но и очень важна. Однако я считаю, что нельзя подробно рассматривать ее при изучении истории либерализма. Поэтому я хочу лишь добавить, что присоединяюсь к мнению Маклакова, согласно которому основные законы 23 апреля 1906 года правильно решили этот вопрос, так как тогда только такое решение было в интересах армии, а следовательно России, а следовательно и самой конституции, а иное решение противоречило бы настроениям и всем традициям армии²⁵. Хотя бы для того, чтобы избежать ненужного конфликта с армией, надо было изъять военное законодательство из сферы компетенции Думы. А это тем легче было сделать, что народное представительство отнюдь не лишалось таким образом всякого влияния на военное законодательство и вообще на дела армии. Ведь оно могло помешать любому повышению расходов на военные цели при обсуждении бюджета, а также располагало возможностью проверить, как употреблялись средства, предназначенные для военных целей. Соответственно в статье 96 не только подчеркивалось, что законодательная власть царя ограничивается исключительно военными делами и что издаваемые им военные законы никак не распространяются на вопросы, которые должны быть урегулированы общими законами, а к тому же еще постановлялось, что мероприятия, необходимые в связи с проведением в жизнь царских законов, не могут требовать расходов, не предусматриваемых в принятом народным представительством бюджете²⁶.

Сразу же было отмечено, что такая установка, при которой в известных особых областях император по-прежнему остается единым законодателем, противоречит Манифесту 17 октября 1905 г. и уставу Государственной Думы 20 февраля 1906 г. Как уже упоминалось, Манифест пояснял, что в будущем ни одни закон не может быть издан без одобрения народного представительства. Согласно Манифесту тут не могло быть никаких исключений, и то же самое подтверждалось уставом Государственной Думы. Не только оппозиционные круги заметили, что по этому пункту проект основных законов отклоняется от Манифеста 17 октября. Особое совещание также в первую очередь обратило внимание именно на этот вопрос. Против возможности после появления Манифеста 17 октября сохранять подобные особые законодательные области высказался председатель Департамента законов Государственного Совета Фриш²⁷. К его мнению присоединились председатель отдела гражданских и церковных дел Государственного Совета Голубев, член Государственного Совета Сабуров и Оберпрокурор Святейшего Синода.

Первым делом обсуждались проблемы законодательства по отношению к императорской семье. Именно это вероятно облегчило признание принципиальной возможности существования таких особых областей. Министр внутренних дел Дурново указал на статью, касающуюся брака члена императорской семьи с особой неправославного вероисповедания. Он сказал, что если бы возникла необходимость изменить эту статью, надо было бы — во избежание какого-либо сужения провозглашенного Манифестом 17 октября принципа— представить эту статью на рассмотрение Думе и таким образом допустить вмешательство в личную жизнь императорской семьи. По мнению Дурново, это невозможно, так как противоречит положению императорской семьи в России²⁸. Государственный секретарь Икскуль далее указал, что есть конституционные державы, в которых вопросы, касающиеся царствующей семьи изъяты из компетенции народного представительства. Решено было предоставить одному царю законодательную власть по вопросам, связанным с делами императорской семьи.

Интересно предложение Голубева: отличать нормы, регулирующие устройство императорского дома, от имущественных и вообще гражданских прав членов императорской семьи²⁹. По мнению Голубева, за императором должна была оставаться полностью инициатива касательно изменения законов, регулирующих гражданские отношения членов императорской семьи. Но сам пересмотр этих законов должен производиться народным представительством. Очень примечательны также слова Сабурова: «Все же надо определить пространство и свойство прав государя императора на имущества. Не может же государь сам разрешать гражданские споры»³⁰. Если бы царь XVII века услыхал что-нибудь подобное, он бы наверное вообще не понял, о чем идет речь. Примечания Голубева и Сабурова — дополнительное доказательство того, как глубоко пронизано было принципами гражданского права сознание правящего класса. Что нормы гражданского права полностью обязательны для всех, как того требует правовой гражданский строй, — это уже представлялось всем самим собой разумеющимся фактом. Поэтому и затруднялись найти правовое обоснование для возможности предоставить при таком строе особое положение императорскому дому или даже только самому императору.

Признание принципиальной возможности несмотря на противоречие с Манифестом 17 октября предоставить только царю законодательную власть по вопросам, касающимся императорского дома, явилось прецедентом для того, чтобы применить тот же подход к церковному и военному законодательствам. Витте к тому же подчеркивал, что интересы государства выше логики законов, а следовательно, несмотря на Манифест и на другие законы, которыми введен был конституционный строй, законодательная и исполнительная власть царя должна быть достаточно широка и глубоко связана с самой конституцией, для того чтобы предупредить в будущем смуту во всем государстве³¹.

Из австрийской конституции позаимствовали норму, согласно которой при возникновении чрезвычайных обстоятельств правительство имеет право в промежутках между сессиями народного представительства и с одобрения царя издавать указы, которые приравниваются законам. Однако не позже двух месяцев после начала очередной сессии народного представительства министр, ответственный за изданный указ, обязан представить народному представительству законопроект, соответствующий указу. Если он этого не сделает, или если народное представительство отклонит законопроект, указ, изданный во время перерыва парламентской деятельности, считается упраздненным. Это — содержание знаменитой статьи 87 основных законов, в которой кроме того подчеркивалось, что подобные Указы ни в какой мере не могут менять ни основной закон, ни статут Думы, ни статут Государственного Совета. Необходимость такого постановления совершенно очевидна особенно в России, где быстрый созыв чрезвычайных сессий затруднен был необычайными размерами государства. При разумном подходе нельзя было упрекать государственную власть (как это часто делали радикальные круги) за то, что она ввела это постановление; упрекнуть ее можно было только в том, что она слишком часто использовала полномочия, дарованные ей этой статьей конституции, иными словами, что она этой статьей злоупотребляла.

Интересно обсуждение этого пункта в совещании. Витте указал на то, что монарху полагается полномочие при возникновении необычайных обстоятельств не только провозглашать военное или особое положение в отдельных областях страны, но без этого издавать указы с целью предохранить государство от грозящей ему опасности. Однако такие указы должны оставаться в силе лишь на время чрезвычайных обстоятельств³². Против этого предложения Витте высказался Сабуров. «Совершенно верно, — сказал он, — что правительству, в особых обстоятельствах, должны быть даны исключительные полномочия. Но все-таки эти полномочия должны быть определены»³³, а этого, по его мнению, как раз и не хватало в предложенном Витте постановлении. По мнению оберпрокурора Святейшего Синода, князя Оболенского, включение в конституцию этого постановления, носившего вполне общий характер, равносильно было принципиальному устранению народного представительства³⁴. Сам Витте подтвердил, что толкование Оболенского правильно. Он сказал: «Во всех государствах бывали такие минуты, когда становился необходимым coup d'etat. Дай Бог, чтобы нам не пришлось этого пережить. Но если придется, то лучше иметь в этом случае возможность опереться на закон, чтобы можно было совершить не coup d'etat, а произвести переворот на основании закона»³⁵. Однако другие участники совещания не были убеждены доводами Витте. Даже абсолютно антилиберальный министр юстиции Акимов заявил: «Во всем мире нет таких законов, которые предусматривали бы государственный переворот... Предусматривать в основных законах государственный переворот — пагубно. Если есть сила, можно совершить государственный переворот и без закона. Если ее нет, то и с законом переворот не сделаешь»³⁶. После того, как и Фриш, а затем еще раз Сабуров высказались против предложения Витте, император также занял позицию против принятия в конституции предложенного Витте постановления³⁷.

Я попытался тут разъяснить, в какой мере законодательная власть, согласно конституции, принадлежала Думе, а в какой мере она по-прежнему оставалась за царем. Теперь я обращаюсь к вопросу власти исполнительной. Согласно конституции 23 апреля 1906 года, исполнительная власть в полной мере принадлежала исключительно царю (статья 10). Он пользовался этой властью непосредственно по отношению к верховному управлению, в то время как по отношению к подчиненному управлению власть передавалась определенным учреждениям и лицам, как предписывал закон (статья 10).

В совещании возник спор по вопросу, ограничена ли исполнительная власть царя конституцией наподобие власти законодательной, или, наоборот, правильно по- прежнему считать исполнительную власть царя неограниченной. Горемыкин стоял на последней точке зрения. Он указывал, что государственные постановления, изданные за последнее время, изменили лишь процедуру законодательства, в то время как в области власти исполнительной не было введено ни одного ограничения царской власти. В соответствии с этим он предложил подчеркнуть в основном законе, что высшая власть потеряла свой абсолютный характер лишь в области законодательной, а отнюдь не в исполнительной³⁸. Естественно, такая точка зрения не выдерживала критики. Тот факт, что пользование исполнительной властью оставалось исключительно за царем, конечно означал, что он по-прежнему оставался носителем этой власти, что на этом поприще Манифест 17 октября 1905 и закон 20 февраля 1906 не ввели никаких ограничительных постановлений и конституция никоим образом не ограничила исполнительной власти царя. Со времен Александра I уже был в силе принцип, что правительство покоится на прочной основе законов, а следовательно ими связано³⁹. Конечно, до тех пор, пока ему принадлежала неограниченная законодательная власть, монарх тем не менее мог, при желании, изменить направление своего пользования исполнительной властью в какой-либо области, устранить с этой целью соответствующие законы и заменить их новыми. Поэтому до 17 октября 1905 года не было неправильным считать исполнительную власть царя неограниченной, несмотря на упомянутое постановление Свода Законов. После конституции 23 апреля 1906 года законодательная власть царя утеряла свой абсолютный характер полностью, за исключением немногих вышеупомянутых особых случаев. Теперь царь не мог устранять или менять законы без участия Государственной Думы и Государственного Совета. А это в свою очередь означало, что исполнительная власть его ограничена была законами, которые существовали независимо от его власти. Таким образом Витте было нетрудно возразить на толкование Горемыкина и доказать, что невозможно стало считать абсолютной исполнительную власть царя⁴⁰. В согласии с этим мнением Витте, которое, впрочем, разделяли почти все члены совещания, статья 11 конституции постановляет, что указы, издаваемые царем, должны соответствовать законам: иными словами, пользование верховным управлением ограничено законом⁴¹.

Но тут же возникла проблема чрезвычайно важная, но и исключительно трудная: как установить, где собственно проходит граница между законодательством, т. е. законодательной властью, и верховным управлением, т. е. исполнительной властью. Витте напомнил, что наука не дает четких указаний о границе между законами и декретами⁴². Тем меньше можно решать этот вопрос на основании практики прошлых времен, ибо известно, что в России как раз не было четкого отделения верховного управления от законодательства. Теоретически, конечно, считалось, что царь издает законы, выслушав и учтя мнение Государственного Совета, иными словами, что законы сначала рассматриваются Государственным Советом, в то время как для декретов такой процедуры не требуется. Но на практике бывали и законы, вообще никогда не проходившие через Государственный Совет, а представленные царю в виде проектов комитетом министров или даже отдельными министрами. Нередко, однако, наблюдалось и обратное явление, когда мероприятия, бесспорно входившие в сферу компетенции верховного управления, а никак не законодательства, подготовлялись Государственным Советом. Фриш считал, что в прошлом это не причиняло трудностей, поскольку и законы, и издаваемые верховной властью декреты все одинаково исходили от царя, источником их была его абсолютная власть. Но теперь стало очень важным (и Фриш как раз это подчеркивал) уточнить, что подпадает под юрисдикцию верховной власти, ибо иначе Дума может начать протестовать в связи с каждой проблемой, которая будет решаться прямо верховной властью, видя в этом сужение своей законодательной функции⁴³.

Разумеется, и все другие члены Особого Совещания считали очень важным проведение четкой и совершенно определенной границы между законодательством и верховной властью. Но все отдавали себе отчет и в том, что на самом деле это почти неосуществимо. Государственный секретарь Икскуль сказал, что по всей вероятности проблему эту можно будет решить, лишь если основать в России Государственный Совет (Conseil d'Etat) по французскому образцу, который будет постоянно и в каждом отдельном случае решать, входит ли предполагаемое мероприятие в область законодательную или в область административную. По мнению Икскуля, надо было начать с того, чтобы поручить Сенату проверку передаваемых ему для публикации декретов для определения подлинной их природы: не являются ли они вмешательством в законодательную сферу⁴⁴. Фриш тоже высказал мнение, что граница это выявится лишь со временем на основании практического опыта. Когда возникает сомнение о том, имело ли правительство право решить тот или иной вопрос при помощи декрета, «законодательные учреждения, — сказал Фриш, — конечно возбудят вопрос о принадлежности данного дела их компетенции. Таким образом, на практике надлежащая грань проведется сама собою»⁴⁵. Но предлагаемое Фришем решение совсем не казалось Витте удовлетворительным. Соприкосновение с общественными представителями за те месяцы, которые прошли с назначения его председателем Совета министров, крайне разочаровало Витте, так что он не ждал от общественности ничего разумного. Он считал, что если недостаточно четко определить с самого начала границы компетенции верховного управления, Дума будет устраивать скандалы по каждому малейшему поводу, «пока члены ее сами не будут министрами и не станут управлять Российскою империей, а тогда скажут, что все можно»⁴⁶. Однако и Витте не удавалось найти лучшего решения. Таким образом оставалось поначалу задачей Сената в отдельных случаях устанавливать, что входит в компетенцию законодательства, а что — в сферу верховного управления.

Согласно основному принципу конституции, оставлявшему исполнительную власть полностью за главой государства (иными словами, согласно последовательно дуалистическому характеру конституции), министры несли ответственность за общий ход управления государством (ст. 123)⁴⁷ не перед народным представительством, а перед монархом. Однако статья 108 основных законов давала право запроса членам Государственный Думы и Государственного Совета.

Надо сказать, что статья 108 сформулирована была очень неудачно. Право запроса существовало только тогда, когда действия министров представлялись противозаконными. Кроме того запрос можно было направлять только министру, который по закону подчинялся Сенату. Но ограничения эти не соблюдались. «Практика показала, — пишет Маклаков, — что ни одно из этих ограничений ничему не мешало. Запрос часто касался действий формально законных и о лицах, не подчиненных Сенату... С этими ограничениями никто не считался, ибо они запросу и его значению помешать не могли. Надо только усвоить, что сила запроса была не в санкции Думы, не в том, что она скажет; при отсутствии парламентаризма она своим вотумом не могла министра свалить; иногда она его укрепляла... Смысл запроса был в том, что Дума получала законное, конституционное право властей обличать, осуждать, оглашать и требовать министров к ответу»⁴⁸. Я упоминал уже о решающем значении, которое надо приписать критике народного представительства, когда я говорил о возможности конфликта между царем и Думой в связи с рассмотрением какого-либо законопроекта. В случае запроса по поводу мероприятия, исходящего от министра или от Совета министров, надо также придавать большое значение такой критике, этой возможности гласно и открыто обсуждать вопрос, хотя положение министра и было таково, что — в отличие от царя — он в общем часто мог себе позволить критику эту не полностью принимать всерьез. Однако те министры, которые хотели избежать обострения положения, все- таки не могли продолжительную критику игнорировать.

Всем было ясно, что не только шаги, предпринятые министром, а и декреты, изданные царем в рамках верховного управления могут стать предметом критики со стороны народного представительства; поэтому совсем незадолго до опубликования конституции в нее включили еще статью 24, по которой распоряжения и декреты царя, изданные им в рамках верховного управления или просто непосредственно своею личной властью, должны скрепляться председателем Совета министров или компетентным по данному вопросу министром. Ясно, что это нужно было для защиты престижа монарха, ибо таким образом критика могла быть направлена не на него, а на министра. Но одновременно устранялись и некоторые соображения самоограничения критики, и поэтому решение это оказалось в интересах оппозиционной общественности, которая рассчитывала на присутствие ее представителей в Думе. Требование «скрепления» своею подписью легко могло быть для данного министра тяжелым бременем. Не удивительно поэтому, что Совет министров сначала вычеркнул эту статью из проекта, представленного государственным секретарем. Оправдывая это решение, Витте в Совещании указал на то, что в России, в рамках дуалистической конституции, министр не может подать в отставку в случае, если он по какой-либо отдельной проблеме не разделяет мнение царя. Уйти он может только в том случае, если пришел к выводу, что вообще больше не может возглавлять вверенное ему ведомство. Кроме того, если министр порядочный человек, то просто в силу этого он не может информировать Думу или Государственный Совет о своих разногласиях с царем⁴⁹. А это означает, что министр может оказаться вынужденным защищать в парламенте царский декрет, с которым сам он не согласен.

Восстановление статьи 24 в конституции произошло в самую последнюю минуту по желанию оппозиционных кругов. Дворцовый комендант Трепов показал проект основных законов общественным деятелям Муромцеву, Гессену, М.Ковалевскому и Милюкову и попросил их по поводу законопроекта высказаться. Они составили критическую записку, из которой, однако, мало что попало в проект конституции. Самое важное, что принято было во внимание из их замечаний, было требование «скрепления»министерской подписью и сужение сферы верховного управления в пользу законодательства⁵⁰.

Основные законы провели не только четкое разделение законодательной власти от исполнительной, но и обеспечили независимость судебной власти. По статье 17 конституции царь имел право назначать и сменять всех чиновников в государстве, если закон не предусматривает по этому поводу каких-либо особых условий. В проекте основных законов, который представлен был в свое время Совещанию, последней оговорки не было⁵¹. Это обстоятельство немедленно привлекло к себе внимание участвовавших в Совещании юристов, в первую очередь, членов Государственного Совета. Они заявили, что если в статью 17 конституции не войдет вышеупомянутое ограничение статьи 15 проекта, это будет равносильно упразднению несменяемости судей. Они при этом подчеркнули, что принцип несменяемости судей признается в России не только со времен судебной реформы Александра II, но еще со времен Екатерины Великой и что чрезвычайно нежелательно в чем-либо от него отклоняться⁵².

Наоборот, другие члены Особого Совещания говорили, что несменяемость судей не представляла собой опасности, пока царь располагал неограниченной властью. Но теперь, после того как царская власть утеряла свой абсолютный характер, признание принципа несменяемости явится дальнейшим сильным уменьшением этой власти. На основании этих соображений большинство Совещания высказалось против несменяемости судей. По мнению большинства, судью не может сместить ни министр юстиции, ни Совет министров, но за царем должно быть оставлено это право. Но меньшинство не уступало. Консервативный министр юстиции Акимов заявил: «Несомненно, что независимым может быть только несменяемый судья». Его предшественник, граф Пален, вторил ему: «Без несменяемости правды не существует. Великий принцип la force de la cause jugйe должен быть соблюден». Наконец, Фриш указал, что «начало несменяемости вошло во всеобщее сознание». В ответ на все это царь заявил, что «ничего не имеет против несменяемости»⁵³. Таким образом и в отношении судебной власти принцип разделения власти закреплен был конституцией.

---

¹ Витте, ук. соч., т. 1, стр. 500.
² Витте, ук. соч., т. 2, стр. 8.
³ Витте, ук. соч., т. 2, стр. 4 и далее.
⁴ Царю по всей вероятности пришлось принять это решение уже потому, что ему так советовали не только либеральные вельможи, как Витте, граф Сольский и многие другие, но и те, без поддержки которых он не мог и думать о насильственном подавлении революции, как например Великий князь Николай Николаевич и товарищ министра внутренних дел П.Н. Дурново. Витте рассказывает, что Дурново в разговоре с ним назвал широкие либеральные реформы единственным выходом из создавшегося положения. Витте считает, что мнению Дурново нельзя было не придавать некоторого значения уже потому, что он был товарищем четырех министров внутренних дел, а до этого занимал пост директора Департамента Полиции. (Витте, ук. соч., т. 1, стр. 499).
⁵ Второй и третий пункты исходят из законов от 6 августа 1905 о Булыгинской Думе. Пункт 3 постановлял, что без одобрения Думы ни один законопроект не может приобрести исполнительной силы.
⁶ Витте, ук. соч., т.2, стр. 257.
⁷ Витте, ук. соч., т. 2, стр. 250.
⁸ Витте, ук. соч., т. 2, стр. 259. В записи заседания Совета министров (проект основных законов представлен был Государю в сопровождении этой записи) мысль эта сформулирована таким осторожным образом: «отсрочить составление основных законов до созыва Думы и произвести пересмотр их при ее участии невозможно, это значило бы вместо приступа к деловой, созидательной работе, вовлечь впервые собранных представителей населения в опасные и бесплодные прения о пределах собственных их прав и природе отношений их к Верховной власти» (цит, по Витте, ук. соч., т. 2, стр. 260).
⁹ Витте, ук. соч., т.2, стр. 266.
¹⁰ Витте, ук. соч., т.2, стр. 268.
¹¹ Витте называет барона Икскуля благонамеренным либералом и говорит, что считает его весьма порядочным человеком, культурным и с большой бюрократической опытностью, что по его мнению он человек принципиальный, но несколько ядовитый и не с большими идеями. (Витте, ук. соч., т. 2, стр. 258 и 263). Вместе с Икскулем работал его товарищ Харитонов, по мнению Витте человек благодушный, но не принципиальный, однако опытный чиновник, умный и культурный.
¹² Журналы заседаний опубликованы в журнале «Былое», 1917, № 4.
¹³ Именно поэтому можно сказать, что проекты аграрного закона, предложенные Думе социалистами и кадетами — противоконституционны, что и утверждал во Второй Думе депутат Шульгин. (Стеногр. запись 1907, т. 1, ст. 1133). Маклаков тоже указывает, что согласно этим законопроектам должно было произойти отчуждение дворянской земли в пользу крестьянства: т. е. в пользу одного сословия, а не в пользу государства в целом. Надо, конечно, оговориться: улучшение состояния одного сословия может в то же время служить и интересам государства в целом. Витте упоминал об этом в Особом Совещании, критикуя предложение Горемыкина, согласно которому статья 77 должна была быть сформулирована так, чтобы отчуждение частной собственности было возможно только в пользу государства. Витте говорил: «Как же Государь Император может сказать, что принудительное отчуждение допускается только для потребностей государственных учреждений, а не для крестьянских нужд, когда эти последние имеют государственное значение?» («Былое», 1017, № 4, стр. 234). Таким образом, критический подход к кадетской аграрной программе должен привести к доказательству того, что проведение в жизнь этой программы в конечном итоге нанесло бы самим крестьянам вред, поскольку программа эта направлена была на уничтожение гражданского строя, а только гражданский строй мог дать крестьянам свободу. Это я и попытался доказать в отделе, посвященном крестьянству.
¹⁴ В конце статьи 76 упоминалось, однако, об особых законах, которые ограничивают право свободного выбора места жительства. Самыми важными среди этих законов были те, которыми запрещалось евреям вообще (за исключением отдельных случаев) поселяться вне определенных областей (черта оседлости). Витте объяснял, что необходимо упомянуть об этих законах. Если их не привести, «то вся пресса скажет, что Государь вторично подтвердил право евреев на свободное передвижение и тогда его придется дать», — говорил Витте на заседании совещания по пересмотру основных государственных законов («Былое», ук. номер, стр. 233). По-видимому, однако, всем было ясно, что ограничительные постановления вскоре придется упразднить. На это отчетливо указывают слова, которыми заканчивается статья 76 в проекте основных законов, что эти ограничительные постановления остаются в силе впредь до их отмены.
¹⁵ См. Витте, ук. соч., т. 2, стр. 280 и далее.
¹⁶ Там же.
¹⁷ У большевистского крыла социал-демократической партии не было официальных представителей в Первой Думе не вследствие каких-либо правительственных мероприятий, а потому что Ленин решил бойкотировать выборы.
¹⁸ Витте, ук. соч., т. 2, стр. 298.
¹⁹ В этом направлении было однако одно ограничение. Дума не могла возвращаться к отклоненному законопроекту в течение той же сессии. Но ограничение это нельзя считать существенным. Если сессия не оказывалась случайно последней в данном созыве, Дума все в том же составе могла продолжить борьбу за свой законопроект.
²⁰ По Маклакову, ук. соч., стр. 587.
²¹ Такая свобода гарантирована была Думе основными законами (ст. 79) и статьями 43 и 45 устава Государственной Думы. Эти статьи гарантировали не только свободу слова в Думе, но и свободу публикации отчетов о критических высказываниях и оценках Думы.
²² Былое, 1917, №4, стр. 189.
²³ Маклаков, ук. соч., стр. 586.
²⁴ Маклаков, ук. соч., стр. 570.
²⁵ Маклаков, ук. соч., стр. 571 и 573; см. также Шульгин. Дни, Белград, 1925,стр.7.
²⁶ Кроме того указывалось, что разработка проектов военных законов — дело Военного совета или Адмиралтейства, вследствие чего, разумеется, по сути дела исключалась и в этой области возможность того, что царь стал бы издавать произвольные законы.
²⁷ Былое, ук. номер, стр. 191, 195 и далее и 193 и далее.
²⁸ Былое, ук. номер, стр. 196.
²⁹ Былое, ук. номер, стр. 195 и далее.
³⁰ Былое, ук. номер, стр. 224; см. статьи 20, 21, 217 и 218 основных законов.
³¹ Былое, ук. номер, стр. 194.
³² Былое, ук. номер, стр. 225.
³³ Былое, ук. номер, стр. 225.
³⁴ Былое, ук. номер, стр. 226.
³⁵ Былое, ук. номер, стр. 227.
³⁶ Былое, ук. номер, стр. 227.
³⁷ Былое, ук. номер, стр. 228.
³⁸ Былое, ук. номер, стр. 205.
³⁹ Этот правовой принцип введен был Сперанским в закон об основании Государственного Совета. Оттуда все тот же Сперанский перенес то же определение в Свод Законов, а из него оно перешло в конституцию 23 апреля 1906 года (статья 84).
⁴⁰ Былое, ук. номер, стр. 206.
⁴¹ Формула, по которой все постановления верховного управления должны быть в соответствии с законами, означала еще, что верховная власть при проведении в жизнь отдельных мероприятий, предусмотренных этими постановлениями, не смела выйти за рамки одобренного народным представительством бюджета.
⁴² Былое, ук. номер, стр. 214.
⁴³ Былое, ук. номер, стр. 203.
⁴⁴ Былое, ук. номер, стр. 216; согласно статье 24 основных законов постановления верховного управления публиковались Сенатом.
⁴⁵ Былое, ук. номер, стр. 215.
⁴⁶ Былое, ук. номер, стр. 215.
⁴⁷ В случае служебных проступков, министры на основании соответствующих постановлений закона привлекались к гражданской или к уголовной ответственности.
⁴⁸ Маклаков, ук. соч., стр. 598.
⁴⁹ Былое ук. номер, стр. 228.
⁵⁰ Витте, ук. соч., стр. 267 и далее, т. 2.
⁵¹ Былое, ук. номер, стр. 219, прим. 2. Статье 17 основных законов соответствует статья 15 проекта.
⁵² Былое, ук. номер, стр. 221 и далее, высказывания Палена и Фриша.
⁵³ Былое, ук. номер, стр. 220 и далее.

<< Назад   Вперёд>>